Presupuesto Público en Venezuela

                                                    PRESUPUESTO PÚBLICO EN VENEZUELA

                                                                                                         Fuente: MSc. Ever Uzcátegui

 

 La planificación del desarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que, dentro de ellos, al plan anual operativo le corresponde la concreción de los planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del plan operativo anual es el presupuesto del sector público, a través del cual se procura la definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. la concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja una política presupuestaria única. Bajo este enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente coordinados.

Presupuesto: Es la expresión financiera para apoyar la ejecución de las acciones contempladas en el plan operativo anual nacional (P.O.A.N.)

Presupuesto Público:
 Según la Ley, los presupuestos públicos comprenderán todos los ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio económico financiero. (Ley orgánica de administración financiera del sector público).
 Es la base para la estructuración de un sistema de contabilidad gubernamental, constituye la base legal para la realización del gasto público. la configuración de las cuentas contables debe ser compatible con las clasificaciones presupuestarias, para lograr la adecuada interrelación entre el proceso fiscal y la contabilidad, para así analizar el comportamiento de ingresos y egresos” (Hernández, 1981)
 “Es un sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecución, controla y evalúa la producción pública (bien o servicio) de una institución, sector o región en función de las políticas de desarrollo previstas en los planes ” (asociación venezolana de presupuesto público, 1995)
 Es un plan financiero y de acción programada que facilita la coordinación de las actividades del gobierno, buscando la eficiencia y la economía y estableciendo los adecuados controles fiscales” (cabezas, 1990)
 “Es un instrumento de la planificación expresado en términos financieros, en el cual se reflejan los gastos y aplicaciones así como los ingresos y fuentes de recursos, que un organismo, sector, municipio, estado o nación, tendrá durante un período determinado con base en políticas específicas que derivan en objetivos definidos para las diversas áreas que interactúan en la acción de gobierno” (bastidas, 2003)

Importancia del Presupuesto Público: • el presupuesto es un instrumento para cumplir el plan de la nación, por lo tanto, debe formularse, sancionarse y ejecutarse en forma tal que asegure el logro de los objetivos previstos en el plan. (gonzález). • es una herramienta de administración, planificación, control, gestión gubernamental y jurídica. • ofrece un espacio para la coordinación de las acciones relativas a asuntos políticos, económicos y sociales. • sirve de soporte para la asignación de recursos y provee la base legal para la realización del gasto público. • es un instrumento para la toma de decisiones en el sector público. Delimita y especifica con claridad las unidades o funcionarios responsables de ejecutar los programas y proyectos, estableciendo así la base para vigilar el cumplimiento de los mandatos establecidos en el presupuesto.

Objetivos del Presupuesto Público:
*Prever ingresos y gastos futuros para anticiparse a las necesidades del ente. trasformar las políticas del  gobierno en programas de acción por medio de la asignación de recursos.
*Proveer la estructura para las cuentas públicas y la contabilidad fiscal. permitir la evaluación periódica de la gestión gubernamental facilitar el proceso administrativo.
*Proveer la base legal para la realización del gasto público.
*Cumplir con los planes de la nación a largo, mediano y corto plazo.
*Coordinar las decisiones políticas, económicas y sociales. coordinar las actividades de organismos gubernamentales establecer una relación entre los fines por cumplir y los medios con que alcanzarlos.
*Mminimizar costos, al darle el mejor uso a los recursos. facilitar el control.
*Facilitar la delegación de autoridad y fijar la responsabilidad financiera.
*Permitir que el público conozca los programas de gobierno.

Modificaciones Presupuestarias:

Las modificaciones presupuestarias consisten en cambios que se efectúan a los créditos asignados a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente se señalen en la ley de presupuesto y su respectiva distribución general de cada año, para los diferentes organismos.
Dichas modificaciones pueden ser consecuencia de:
 subestimaciones o sobreestimaciones de los créditos asignados originalmente en la ley de presupuesto y en la distribución general.
 incorporación de nuevos programas.
 reajuste de gastos acordados por el presidente de la república, con miras a un uso más racional de los mismos o motivado por situaciones de tipo coyuntural no previstas.
  alteración de las metas o volúmenes de trabajo en los programas que desarrolla el organismo.
 gastos no previstos.


Tipos de Modificaciones Presupuestarias:
*Créditos Adicionales: Son incrementos a los créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas que expresamente señalen la ley de presupuesto y la distribución general de cada año. El ejecutivo nacional, al tramitar la modificación presupuestaria en referencia, debe demostrar que el tesoro nacional dispondrá de los recursos para atender la erogación.
*Rectificaciones: Son incrementos de créditos presupuestarios que se acuerdan a los programas, subprogramas, obras, partidas y subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de los organismos ordenadores de compromisos y pagos, para gastos necesarios no previstos o que resulten insuficientes. La fuente de financiamiento es la partida "rectificaciones al presupuesto" prevista en la ley de presupuesto anual; por ello, el uso de esa partida aumenta los créditos del organismo, pero no al total de las asignaciones acordadas en dicha ley.
*Insubsistencia o Anulaciones de Créditos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan, total o parcialmente, los créditos no comprometidos acordados a programas subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la ley de presupuesto; constituye una de las modificaciones que provoca rebaja a los créditos del presupuesto de gastos.
*Ajustes en los Créditos por Reducción de Ingresos: Es una modificación presupuestaria mediante la cual se anulan total o parcialmente los créditos no comprometidos acordados a programas, subprogramas, proyectos, obras, partidas, subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas de la ley de presupuesto. Estas reducciones a los créditos se originan cuando se evidencia una disminución de los ingresos previstos para el ejercicio fiscal.
*Traspasos de Créditos: Consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y sub. partidas genéricas, específicas y subespecificas de un mismo programa o distintos programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto. de acuerdo a los niveles de aprobación los traspasos se clasifican en: Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas controladas, requieren aprobación del congreso de la república. Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación del congreso de la república, si el monto es mayor al cinco por ciento (5%) Los que ameriten modificación de las partidas o de las subpartidas no controladas, requieren aprobación de la oficina central de presupuesto si el monto es igual o menor al cinco por ciento (5%). los que afecten a las subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas no controladas de una partida, deben ser autorizadas por la máxima autoridad del organismo o su delegado.
*Reprogramación de Contrato de Obras: Consiste en la posibilidad de asignar a "nuevos contratos" los créditos destinados a "contratos vigentes", siempre y cuando se demuestre que no existen pagos pendientes por trabajos ya ejecutados.
*Reprogramaciones: Las reprogramaciones están referidas a las variaciones de la programación de la ejecución física-financiera del presupuesto de gastos, aprobada por la oficina nacional de presupuesto y la tesorería nacional, por tal motivo los cambios que se suceden en la misma deben ser informados a dichos organismos a los fines de la evaluación y aprobación correspondiente. La reprogramación puede ser consecuencia de los cambios necesarios en el ritmo de ejecución del presupuesto para obtener determinadas metas. Cuando las reprogramaciones son consecuencia de modificaciones aprobadas de los créditos presupuestarios anuales y se requiera variar las cuotas del trimestre en ejecución, los cambios que se suceden en la misma deben ser solicitados al comité de coordinación de programación de la ejecución a los fines de su evaluación y aprobación correspondiente.

Los Recursos Públicos: (Ingresos Públicos)

Los recursos (ingresos) públicos: son las diversas formas de agrupar, ordenar y presentar los recursos (ingresos) públicos, con la finalidad de realizar análisis y proyecciones de tipo económico y financiero que se requiere en un período determinado. Su clasificación depende del tipo de análisis o estudio que se desee realizar; sin embargo, generalmente se utilizan tres clasificaciones que son:
 De acuerdo a su periodicidad  Económica  Según los sectores económicos de origen
*De acuerdo a su Periodicidad: Esta agrupa a los ingresos de acuerdo a la frecuencia con que el fisco los percibe. se clasifican en ordinarios y extraordinarios, siendo los ordinarios, aquellos que se recaudan en forma periódica y permanente, provenientes de fuentes tradicionales, constituidas por los tributos, las tasas y otros medios periódicos de financiamiento del estado. los ingresos, extraordinarios por exclusión, serían los que no cumplen con estos requisitos. De acuerdo al artículo 14 de ley orgánica de régimen presupuestario: "son extraordinarios los ingresos fiscales no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público, de leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de tres años y de la venta de activos propiedad del estado". No obstante, para efectos de la clasificación presupuestaria, deben considerarse también como ingresos extraordinarios la existencia del tesoro no comprometidas al treinta y uno de diciembre del ejercicio fiscal anterior al vigente, utilizadas de acuerdo al artículo 17 de la misma ley que al efecto establece: "cuando fuere indispensable para cumplir con lo dispuesto en el artículo 3º de la presente ley, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del tesoro no comprometidas y estimadas para el treinta y uno de diciembre del año de presentación del proyecto de presupuesto". "esta fuente de financiamiento tendrá carácter de ingreso extraordinario".
*Económica: Según esta clasificación los ingresos públicos se clasifican en corrientes, recursos de capital y fuentes financieras. Los ingresos corrientes son aquellos que proceden de ingresos tributarios, no tributarios y de transferencias recibidas para financiar gastos corrientes. Los recursos de capital son los que se originan por la venta de bienes de uso, muebles e inmuebles, indemnización por pérdidas o daños a la propiedad, cobros de préstamos otorgados, disminución de existencias, etc. Las fuentes financieras se generan por la disminución de activos financieros (uso de disponibilidades, venta de bonos y acciones, recuperación de préstamos, etc.) y el incremento de pasivos (obtención de préstamos, incremento de cuentas por pagar, etc.)
*Por Sectores de Origen: Esta clasificación se fundamenta en uno de los aspectos que caracterizan la estructura económica de Venezuela, donde una elevada proporción de productos se realizan en actividades petroleras y de hierro, lo cual implica que la mayoría de los ingresos surgen de las operaciones ejecutadas en el exterior. Dicha clasificación presenta el esquema siguiente:
 Sector externo:  Ingresos petroleros  Ingresos del hierro  Utilidad cambiaria  Endeudamiento externo  Sector interno:  Impuestos  Tasas  Dominio territorial  Endeudamiento interno  Otros ingresos.

Los Egresos Públicos: (Gastos Públicos)

Estos constituyen las diversas formas de presentar los egresos públicos previstos en el presupuesto, con la finalidad de analizarlos, proporcionando además información para el estudio general de la economía y de la política económica que tiene previsto aplicar el gobierno nacional para un período determinado. A continuación se presentan las distintas formas de clasificar el egreso (gasto) público previsto en el presupuesto:
*Clasificación Institucional: A través de ella se ordenan los gastos públicos de las instituciones y/o dependencias a las cuales se asignan los créditos presupuestarios, en un período determinado, para el cumplimiento de sus objetivos.
*Clasificación por Naturaleza de Gasto: Permite identificar los bienes y servicios que se adquieren con las asignaciones previstas en el presupuesto y el destino de las transferencias, mediante un orden sistemático y homogéneo de éstos y de las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso productivo.
*Clasificación Económica: Ordena los gastos públicos de acuerdo con la estructura básica del sistema de cuentas nacionales para acoplar los resultados de las transacciones públicas con el sistema, además permite analizar los efectos de la actividad pública sobre la economía nacional.
Descripción de los principales rubros de la clasificación económica:
*Gastos Corrientes: Son los gastos de consumo y/o producción, la renta de la propiedad y las transacciones otorgadas a los otros componentes del sistema económico para financiar gastos de esas características.
*Gastos de Capital: Son los gastos destinados a la inversión real y las transferencias de capital que se efectúan con ese propósito a los exponentes del sistema económico.
*Clasificación Sectorial: Esta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental.
*Clasificación por Programa: ésta presenta el gasto público desagregado en función de los sectores económicos y sociales, donde el mismo tiene su efecto. Persigue facilitar la coordinación entre los planes de desarrollo y el presupuesto gubernamental.
*Clasificación Regional: permite ordenar el gasto según el destino regional que se le da. Refleja el sentido y alcance de las acciones que realiza el sector público, en el ámbito regional.
*Clasificación Mixta: son combinaciones de los gastos públicos, que se elaboran con fines de análisis y toma de decisiones. Esta clasificación permite mostrar una serie de aspectos de gran interés, que posibilitan el estudio sistemático del gasto público y la determinación de la política presupuestaria para un período dado.
Las siguientes son las clasificaciones mixtas más usadas:
 Institucional por programa  Institucional por la naturaleza del gasto  Institucional económico  Institucional sectorial  Por objeto del gasto económico  Sectorial económica  Por programa y por la naturaleza del gasto.

Tipos de Presupuesto: Con la finalidad de abordar los aspectos que se consideran básicos dentro de cada una de las técnicas empleadas se describen a continuación las características más resaltantes de los sistemas de presupuesto tradicional, planeamiento-programación-presupuestación (ppbs), presupuesto por programas y presupuesto base cero.

*Presupuesto Tradicional: El fundamento del presupuesto tradicional es la asignación de los recursos tomando en cuenta, básicamente, la adquisición de los bienes y servicios según su naturaleza o destino, sin ofrecer la posibilidad de correlacionar tales bienes con las metas u objetivos que se pretenden alcanzar. Es sólo un instrumento financiero y de control. por otra parte, la metodología de análisis que emplea es muy rudimentaria, fundamentándose más en la intuición que en la razón, es decir, que las acciones que realizan las diferentes instituciones no están vinculadas a un proceso consciente y racional de planificación. Otra desventaja que ofrece el método tradicional es que los usuarios del documento presupuestario, no dispone de la información suficiente que le permita observar en que se utilizan los ingresos que se recaudan por los diversos conceptos.
*Presupuesto por Programas: Aparece para dar respuesta a las contradicciones implícitas en el presupuesto tradicional y en especial para que el estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programático que vincule la producción de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo.
*Sistema de planeamiento-programación-presupuestación (ppbs): La otra forma que se ha utilizado para presupuestar dentro del sector público, ha sido la conocida como "planeación-programación-presupuestación (ppbs)", empleada originalmente por los estados unidos de Norteamérica como una manera de disponer criterios efectivos para la toma de decisiones, en la asignación y distribución de los recursos tanto físicos como financieros en los diferentes organismos públicos.
*Presupuesto Base Cero: Esta técnica presupuestaria es de reciente data. Comienza a utilizarse a partir de 1973 en algunas entidades federales del gobierno norteamericano, la nueva metodología pretende determinar si las acciones que desarrollan los diferentes órganos que conforman el estado son eficientes. Si se deben suprimir o reducir ciertas acciones con el fin de propiciar la atención de otras que se consideran más prioritarias.
*Presupuesto por Proyectos: El presupuesto por proyectos es un instrumento para asignar y distribuir los recursos públicos a través de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la nación, expresados en los respectivos planes anuales; además coordinar, controlar y evaluar su ejecución.

             En relación a esta técnica del presupuesto por proyecto, en lo que se refiere al caso venezolano, dentro de los ajustes efectuados por el gobierno nacional, se contempla el cambio de la técnica de elaboración del presupuesto “presupuesto por programas” por la del “presupuesto por proyectos y acciones centralizadas”. En Venezuela el presupuesto por programas contaba con 44 años de aplicación, hasta el año 2005, cuando el Ejecutivo Nacional oficializó, desde el primero de enero del 2006 la utilización del presupuesto por proyectos para toda la administración pública, por disposición del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela en instrucciones dadas en julio del año 2005 y recogidas en el reglamento no. 1 del “sistema presupuestario” de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Aunque algunos Estados y Municipios se mantienen rezagados en esta disposición por resistencia e indiferencia de los gerentes gubernamentales regionales y locales y hasta por la falta de supervisión de los organismos competente en materia de presupuesto publico. El cambio en la elaboración del presupuesto no representa solo un cambio de técnica. Lleva implícito la actualización del marco jurídico de las entidades federales y municipales y la promoción de profundos cambios en la gerencia de los recursos públicos. 
          
              Esta nueva técnica conlleva un reto y un gran compromiso técnico y profesional; porque modifica los hábitos, costumbres y la experiencia laboral presupuestaria de varias décadas e introduce una nueva manera de hacer las cosas del presupuesto. Tecnológicamente, se sustituye una técnica por otra que no aportó los resultados esperados para el progreso social; lo cual ha traído como consecuencia que los presupuestos públicos se diseñaran sin considerar las necesidades de funcionamiento de las instituciones públicas y de la comunidad. Tampoco se tomó en cuenta el incremento burocrático, que ha generado graves dificultades para planificar, coordinar y controlar la gestión de los órganos del poder público. Los instructivos y normas prescritos por los entes rectores del presupuesto no se llevaron ni acataron para el registro y control de la actividad financiera del estado; trayendo como resultado la improvisación y el empirismo en la toma de decisiones. Al considerar al presupuesto como un instrumento de desarrollo, la política económica pública se expresa en proyectos de inversión social y se facilita la obtención de los recursos financieros y humanos, equipos y servicios para aplicarlos a la realidad que se quiere transformar. De igual modo, el estado al determinar la orientación estratégica del país lleva a cabo su actividad financiera a través del presupuesto como un instrumento fiscal que complementa la política económica. A través del presupuesto el Gobierno proporciona saberes, bienes y servicios para atender las necesidades de la comunidad; cancela servicios que permiten su funcionamiento, paga a proveedores y contratistas, resuelve problemas de pasivos laborales y contractuales con sus trabajadores. Al ejecutar el presupuesto, el Estado simultáneamente lleva a la práctica el Plan de Desarrollo; con lo cual ejerce el control de la gestión presupuestaria y el seguimiento de la gestión gubernamental. Con esto científicamente cuantificado se determina el grado de avance del crecimiento económico y cuánto aporta éste al desarrollo social. Por esta razón el presupuesto por proyectos como nueva técnica de presupuestación se erige como una valiosa herramienta para construir el futuro de la sociedad Venezolana.

REFERENCIAS CONSULTADAS:
ONAPRE
 ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE PRESUPUESTO PÚBLICO
 PROF. MIGUEL CORTEZ
 PROF. ZAYDA MÉNDEZ

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